Kolejna zmiana reguł obrotu nieruchomościami rolnymi

Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego (w skrócie u.k.u.r.) doczekała się w ostatnim czasie kolejnej nowelizacji. Nowe przepisy, które weszły w życie 5 października 2023 r., może nie rewolucjonizują reguł dotyczących obrotu nieruchomościami rolnymi, ale nowelizacja zawiera szereg zmian, które w istotny sposób mogą wpłynąć na transakcje.

Słowem wstępu należy nadmienić, że u.k.u.r., przynajmniej w kształcie po nowelizacji z 2016 r., nie jest zazwyczaj oceniana pozytywnie przez uczestników rynku, ze względu na jej nieprzejrzystość oraz dotkliwe sankcje związane z niezastosowaniem się do któregoś z zawartych w niej ograniczeń. A tych niewątpliwie ustawa zawiera aż za nadto. Celem ochrony gospodarstw rodzinnych, właściwego zagospodarowania ziemi rolnej i przeciwdziałaniu nadmiernej ich koncentracji, wprowadziła restrykcje w obrocie i wyposażyła Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (dalej „KOWR”) w szereg uprawnień. Ustawa ma również chronić przed innym „zagrożeniem” dla polskich rolników – wykupywaniem gruntów rolnych przez cudzoziemców. W roku 2016, kiedy to doszło do znaczącej nowelizacji u.k.u.r., wygasł 12-letni okres ochronny na zakup polskiej ziemi przez cudzoziemców, wynegocjowany przed wejściem Polski do Unii Europejskiej. To właśnie u.k.u.r. przejęła na swoje barki obowiązek ochrony polskich gruntów rolnych przed zakusami podmiotów zagranicznych.

Niejasne regulacje

Tym, co wywołuje mieszane uczucia dotyczące ochrony zapewnianej przez u.k.u.r., jest sposób jej realizowania. Mianowicie KOWR ma na mocy ustawy szereg uprawnień (począwszy od wyrażania zgody na transakcję, przez prawo pierwokupu, na prawie wykupu nieruchomości skończywszy), które mocno ograniczają uczestników rynku, i to nie tylko w sytuacji gdy transakcja ma charakter rolny.

Wątpliwości interpretacyjne dotyczą wielu aspektów ustawy, począwszy od samej definicji nieruchomości rolnych, do których ma ona zastosowanie. Czym jest bowiem nieruchomość? Czy chodzi o jedną działkę gruntu, działki w jednej księdze wieczystej, czy może te podziały nie mają znaczenia? Przed omawianą nowelizacją ustawy, nie stosowało się jej do nieruchomości rolnych mniejszych niż 0,3 ha, ale co, gdy w ramach jednej działki tylko fragment ma charakter rolny? Czy cała ma być za taką uznana? Na te i wiele innych pytań odpowiedź próbowali dać przedstawiciele Ministerstwa Rolnictwa, KOWR-u oraz Krajowej Rady Notarialnej, publikując w 2020 r. wspólne stanowisko w zakresie interpretacji przepisów u.k.u.r.

Niestety (z punktu widzenia uczestników rynku) stanowisko to przedstawiało w większości ostrożne i rygorystyczne podejście. Podobnie KOWR w praktyce wychodzi zazwyczaj z założenia, że sytuacje, w których obowiązkowe jest zastosowanie ustawy, należy rozumieć szeroko.

Pozytywnie można więc ocenić zmianę wprowadzoną omawianą ustawą – od 5 października 2023 u.k.u.r. stosujemy do nieruchomości, których powierzchnia użytków rolnych wynosi co najmniej 0,3 ha. Nie będzie już więc sytuacji gdy KOWR będzie miał prawo pierwokupu wielohektarowej nieruchomości z fabryką, na której tyłach znajduje się 1000 m2 nieodrolnionego gruntu. Na pierwszy plan wysuwa się więc analiza czy nieruchomość w realnym stopniu może być wykorzystywana rolniczo.

Zmiana planu uchyla zakaz

Kolejna zmiana wprowadzona nowelizacją odnosi się do zakazu zbywania gruntów rolnych w okresie 5 lat od ich nabycia. Dotychczasowe przepisy pozwalały na interpretację (popieraną przez KOWR), zgodnie z którą późniejsze zmiany charakteru gruntów na nierolny nie miały wpływu na obowiązujący zakaz. Nie miało więc znaczenia, że nieruchomość utraciła swój rolny charakter ze względu na przeznaczenie jej w miejscowym planie na inny niż rolniczy cel – zakaz to zakaz i nie ma znaczenia, że grunt można przestać użytkować rolniczo lub zabudować. Co prawda KOWR mógł udzielić zezwolenia na wcześniejsze rozporządzenie nieruchomością, ale skłonienie go do tej decyzji nie zawsze było proste. To się zmieniło – od teraz zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie przywraca swobodę rozporządzania nią. Niestety nowelizacja nie wprowadziła podobnego rozwiązania w przypadku, gdy dojdzie do zmniejszenia powierzchni danej nieruchomości do obszaru poniżej 0,3 ha. Tutaj w sukurs właścicielom przyszedł jednak Sąd Najwyższy poprzez stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 17 października 2023 r. (sygn. III CZP 113/22), zgodnie z którym do wyodrębnionej w wyniku podziału części nieruchomości rolnej o powierzchni poniżej 0,3 ha nie stosuje się przepisów omawianej ustawy.

Nowe komplikacje

Zmianą, która może istotnie skomplikować transakcje, jest rozszerzenie prawa KOWR w przypadku czynności, których przedmiotem są udziały lub akcje spółek. Przysługujące KOWR prawo pierwokupu udziałów i akcji w spółce, która jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rolnych o łącznej po wierzchni co najmniej 5 ha, zostało rozszerzone. Wprowadzono zasadę, że prawo pierwokupu może być wykonane nie tylko w przypadku gdy spółka, której udziały albo akcje są przedmiotem obrotu jest właścicielem nieruchomości rolnej, ale również wtedy, gdy właścicielem takich nieruchomości są spółki od niej zależne, w których posiada ona udziały lub akcje (tak zwane spółki „córki”). Może to istotnie wydłużyć proces przygotowania do transakcji, konieczne jest bowiem weryfikowanie nie tylko czy spółka będąca jej przedmiotem posiada nieruchomość rolną, ale również, czy posiada udziały w spółkach zależnych, a następnie, czy te spółki zależne są właścicielami nieruchomości rolnych. Analogicznie jak powyżej rozszerzone zostało prawo KOWR do nabycia udziałów lub akcji w przypadku czynności innych niż umowa sprzedaży, a prowadzących do ich nabycia (w tym w przypadku podwyższenia kapitału zakładowego).

Zastanawiająca przy tym jest interpretacja nowych przepisów – literalne brzmienie wskazuje, że badane powinny być tylko spółki bezpośrednio zależne od spółki objętej czynnością. Sytuacja, w której taka spółka jest dominująca względem spółki, która posiada nieruchomość rolną, ale jednocześnie nie posiada w niej udziałów, nie powinna skutkować prawem pierwokupu czy nabycia po stronie KOWR. Uzasadnienie nowelizacji nie dostarcza wyjaśnień czy zamiarem ustawodawcy faktycznie było ograniczenie się jedynie do pierwszego stopnia zależności i objęcie nowym przepisem wyłącznie transakcji dot. spółek, których spółka „córka” ma nieruchomości rolne, z pominięciem spółek „wnuczek” itd.

Oprócz wskazanej wątpliwości pojawia się inna – co w przypadku, gdy transakcja dotyczy spółki zagranicznej? Czy – jeżeli posiada ona udziały w spółce, która jest właścicielem nieruchomości rolnych w Polsce o powierzchni 5 ha – KOWR będzie miał prawo pierwokupu udziałów w takiej zagranicznej spółce? Wydaje się, że uznanie, iż KOWR posiada uprawnienia, które de facto wpływałyby na skuteczność obrotu spółkami regulowanymi przepisami innego kraju, jest nieuzasadnione. Do czasu jednak, aż swoje stanowisko w sprawie wyrazi KOWR albo ugruntuje się orzecznictwo w tej sprawie, sytuacja będzie niepewna. A sankcją za naruszenie prawa pierwokupu KOWR jest nieważność transakcji.

Łatanie dziur

Nowelizacja wprowadziła również dodatkową przesłankę, jaką należy spełnić, aby zakupić nieruchomość rolną. Dotychczas, jeżeli potencjalny nabywca nieruchomości rolnej nie był rolnikiem (lub nie znajdował wobec niego zastosowania jeden z wyjątków opisanych w u.k.u.r., jak np. bliski stopień pokrewieństwa ze sprzedawcą), przepisy wymagały uzyskania zgody Dyrektora Generalnego KOWR na dokonanie takiej transakcji. Przesłanką uzyskania takiej zgody jest: zobowiązanie się przez nabywcę do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości rolnej, brak wystąpienia nadmiernej koncentracji gruntów rolnych oraz wykazanie przez zbywcę, że nie było możliwości sprzedaży nieruchomości rolnej na rzecz rolnika indywidualnego. Nowa przesłanka dotyczy tego ostatniego elementu, otóż cena planowanej sprzedaży nie może być niższa niż 95% ceny zawartej w ogłoszeniu o nieruchomości rolnej, na podstawie którego zbywca wykazał, że nie znalazł rolnika chętnego na nabycie ziemi. Ma to zapobiec sytuacji, w której cena w ogłoszeniu jest kilkukrotnie wyższa niż realna, a zatem inne byłoby zainteresowanie nabyciem nieruchomości przez rolników indywidualnych.

Jakkolwiek sama idea stojąca za ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego może być uznana za słuszną – chroni istnienie gospodarstw rodzinnych i ma przeciwdziałać powstawaniu latyfundiów – o tyle często wątpliwy jest sposób jej stosowania. Dotyka bowiem transakcji, które często w swojej istocie nie zagrażają ustrojowi rolnemu, znacząco wpływając przy tym na ich przebieg. Chaos związany z trudnościami w wykładni przepisów oraz sankcja nieważności czynności prawnej, będąca często konsekwencją ich niezastosowania, wymusza ostrożne podejścia nawet wtedy, kiedy nie jest ono uzasadnione. Od lat słyszy się postulaty urealnienia norm, np. poprzez wyłączenie ich stosowania co do nieruchomości w granicach miast, jednak ewentualne zmiany są niestety niewielkie, obarczone obawą ustawodawcy przed istotnym rozluźnieniem restrykcji.

Autor: Kamil Matyśkiewicz, Senior Associate, Baker McKenzie Krzyżowski i Wspólnicy sp.k.

Artykuł pochodzi z magazynu:
FOCUS ON Business #14 styczeń-luty (1/2024)