Ustawa o ochronie sygnalistów nadchodzi. O czym powinni wiedzieć pracodawcy?
Rząd opublikował projekt ustawy wdrażającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszanie prawa Unii („Dyrektywa 2019/1937”). Termin na wejście w życie nowych przepisów upływa 17 grudnia 2021 r. Jakie nowe obowiązki wprowadzi ustawa?
Celem Dyrektywy 2019/1937 jest poprawa egzekwowania prawa i polityk Unii Europejskiej przez wprowadzenie wspólnych minimalnych zasad zapewniających ochronę osobom zgłaszającym takie naruszenia. Dyrektywa ustanawia zasady i procedury chroniące tzw. „sygnalistów”, czyli osoby, które zgłaszają informacje na temat naruszeń prawa uzyskane w ramach swojej działalności zawodowej. Zakresem dyrektywy objęte jest zgłaszanie nieprawidłowości dotyczących szeregu dziedzin, takich jak: zamówienia publiczne, usługi finansowe, zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwo produktów i bezpieczeństwo transportu, ochrona środowiska, bezpieczeństwo żywności, zdrowie publiczne, ochrona konsumentów, ochrona prywatności czy bezpieczeństwo IT, jak też zgłaszanie naruszeń mających wpływ na interesy finansowe UE oraz naruszeń dotyczących rynku wewnętrznego (np. zasad konkurencji i pomocy państwa oraz przepisów regulujących opodatkowanie osób prawnych).
Dyrektywa 2019/1937 jest mechanizmem prawnym, który zobowiązuje kraje członkowskie, w tym Polskę, do przygotowania i uchwalenia przepisów zapewniających ochronę sygnalistom, w tym przepisów dotyczących procedur dokonywania zgłoszeń takich naruszeń, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. Obecnie w polskim prawie nie funkcjonują wymagane przez dyrektywę rozwiązania, które zapewniałyby systemową ochronę dla osób zgłaszających nieprawidłowości. W niektórych przypadkach osoby takie będą chronione np. na podstawie przepisów zabraniających mobbingu lub dyskryminacji w pracy, ale brak jest kompleksowej regulacji dotyczącej wszystkich sektorów (pewne regulacje funkcjonują obecnie np. w sektorze bankowym). Brak systemowego uregulowania tych kwestii powoduje, że Polska zobowiązana jest do przyjęcia ustawy, która ureguluje te kwestie w sposób zapewniający osiągnięcie celów określonych w Dyrektywie 2019/1937. Projekt, który adresuje tę kwestię, został opublikowany 18 października 2021 r. Wynika z niego, że projektowana ustawa obejmie ochroną sygnalistów pracujących zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym. Gwarancje i środki prawne, które ustawa będzie przewidywać, będą przysługiwały osobie dokonującej zgłoszenia naruszenia, niezależnie od podstawy i formy świadczenia pracy (a więc obejmą także osoby zatrudnione na umowach cywilnoprawnych, B2B, czy praktykantów). Ochroną będą też objęci sygnaliści, którzy pracują dla podwykonawców czy dostawców danej firmy, jak też akcjonariusze, wspólnicy oraz członkowie organów osoby prawnej. Ochrona ma obejmować także byłych pracowników i kandydatów, w przypadku gdy informacje na temat naruszenia uzyskano w trakcie procesu rekrutacji.
Projektowana ustawa wprowadzi ogólną zasadę, która wyłączy możliwość narażenia sygnalisty na jakikolwiek uszczerbek lub zarzuty z powodu dokonania zgłoszenia. Zgłaszający naruszenia nie będą mogli być traktowani gorzej od innych pracowników, a ich sytuacja prawna zostanie w istotny sposób wzmocniona na gruncie ewentualnych postępowań sądowych. Przykładowo, w przypadku odwołania się od wypowiedzenia umowy o pracę to pracodawca będzie zmuszony do udowodnienia, że zwolnienie nie było związane z dokonaniem zgłoszenia przez sygnalistę. Podobne rozwiązania mają także zostać wprowadzone w przypadku osób na umowach cywilnoprawnych. Wypowiedzenie takiej umowy sygnaliście będzie bezskuteczne, a zgłaszający będzie mógł żądać odszkodowania. Sygnaliści mają być także chronieni przed roszczeniami pracodawców związanymi z ujawnionymi nieprawidłowościami, postępowaniem dyscyplinarnym, zarzutami zniesławienia lub naruszenia dóbr osobistych.
Ustawa ma także przewidywać, że nieważne będą postanowienia umów o pracę w zakresie, w jakim wyłączają lub ograniczają prawo do dokonania zgłoszenia. Status sygnalisty będzie można uzyskać w wyniku dokonania zgłoszenia (tzw. wewnętrznego lub zewnętrznego) bądź publicznego ujawnienia informacji o nieprawidłowościach na zasadach określonych w projektowanej ustawie. Konieczne będzie zachowanie wymaganego trybu, tj. w szczególności dokonanie zgłoszenia z wykorzystaniem przewidzianych w tym zakresie kanałów zgłoszeń, bądź zachowanie zasad ujawnienia publicznego. Sygnalista będzie musiał jednak działać rzetelnie, a informacje o nieprawidłowościach będą musiały być wiarygodne – zgłaszający powinien mieć uzasadnione podstawy, by sądzić, że będąca przedmiotem zgłoszenia informacja o naruszeniu jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia. Sygnalista będzie miał prawo do monitorowania toku sprawy, tj. uzyskania informacji zwrotnych co do podjętych działań następczych, aby mógł ocenić, czy zgłoszenie spotkało się z właściwą reakcją.
Zgodnie z projektem, zgłoszenia o naruszeniu prawa zgłoszeń będzie można dokonać za pomocą wewnętrznych lub zewnętrznych kanałów oraz za pomocą ujawnienia publicznego. Projekt określa też wymagania dotyczące organizacji takich kanałów (procedur i rozwiązań organizacyjnych), zgłaszania naruszeń oraz zasady dokonania ujawnienia publicznego.
Sama procedura wewnętrznego zgłaszania naruszeń, do której wprowadzenia będą zobowiązani pracodawcy, będzie miała charakter wewnątrzzakładowego aktu prawa pracy. Jej treść będzie trzeba uzgodnić z organizacjami związkowymi albo przedstawicielami pracowników.
Procedura będzie obejmować kwestie organizacyjne, np. wyszczególnienie komórek organizacyjnych lub osób przyjmujących zgłoszenia, podejmujących działania następcze i udzielających informacji zwrotnych sygnalistom, sposoby zgłaszania i potwierdzania przyjęcia zgłoszenia oraz terminy realizowanych czynności. Pracodawca będzie zobowiązany zapewnić właściwą organizację przyjmowania i weryfikacji zgłoszeń, w tym ochronę poufności tożsamości sygnalisty i osoby, której dotyczy zgłoszenie. Obowiązkowi ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń podlegać będą podmioty z sektora publicznego oraz podmioty z sektora prywatnego zatrudniające co najmniej 250 pracowników (od 17 grudnia 2023 r. – również zatrudniające co najmniej 50 pracowników). Dla pozostałych podmiotów utworzenie wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń nie będzie obligatoryjne, ale podmioty te będą mogły utworzyć je dobrowolnie.
Ustawa ureguluje także procedury oraz rozwiązania organizacyjne dotyczące dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa do odpowiednich organów państwa (tzw. „zewnętrzne” kanały dokonywania zgłoszeń), wraz z obowiązkiem weryfikacji zgłoszeń oraz podjęcia działań następczych. Organem publicznym przyjmującym takie zgłoszenia będzie, co do zasady, Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO). Będzie on zajmował się zarówno udzielaniem informacji i wsparcia zgłaszającym naruszenia prawa, jak i przyjęciem oraz wstępną weryfikacją zgłoszeń, a także nadawaniem sprawom dalszego biegu poprzez kierowanie ich do instytucji publicznych właściwych do merytorycznego ich zbadania. Instytucja, do której RPO przekaże zgłoszenie, będzie obowiązana do przekazania zgłaszającemu informacji zwrotnej, podjęcia działań następczych oraz do przekazania RPO kompleksowych informacji dotyczących działań podjętych w związku ze zgłoszeniem.
Ustawa ureguluje także zasady dokonywania tzw. ujawnienia publicznego, tj. podania informacji o naruszeniu do wiadomości publicznej. Ujawnienie publiczne będzie wiązało się z ochroną, gdy sygnalista dokona w pierwszej kolejności zgłoszenia wewnętrznego (poprzez kanał zorganizowany przez pracodawcę) i zewnętrznego (do RPO) lub od razu zgłoszenia zewnętrznego, ale w odpowiedzi na zgłoszenie nie zostaną podjęte w terminie żadne odpowiednie działania. Wyjątek będą stanowiły przypadki, gdy sygnalista będzie mieć uzasadnione podstawy, by sądzić, że naruszenie może stanowić bezpośrednie lub oczywiste zagrożenie dla interesu publicznego lub, w przypadku dokonania zgłoszenia zewnętrznego, grozić mu będą działania odwetowe, lub istnieje niewielkie prawdopodobieństwo skutecznego zaradzenia naruszeniu z uwagi na szczególne okoliczności sprawy.
Przepisy chroniące sygnalistów będą miały zastosowanie nie tylko do naruszeń prawa Unii Europejskiej przewidzianych przez Dyrektywę 2019/1937, ale także do wszystkich naruszeń prawa w odpowiadających wymienionym w dyrektywie dziedzinach prawa polskiego. W praktyce oznacza to, że zakres naruszeń prawa, do których będą stosowały się nowe przepisy, będzie bardzo szeroki.
Nowa ustawa powinna wejść w życie do dnia 17 grudnia 2021 r. Dotychczasowe tempo prac nie gwarantuje, że termin ten zostanie dotrzymany. Można przypuszczać, że nowe regulacje wejdą w życie dopiero w 2022 r. Pracodawcy powinni jednak już teraz przygotować się do wdrożenia w przedsiębiorstwach polityki dotyczącej sygnalistów oraz ustanowienia wewnętrznego kanału zgłaszania naruszeń.
Autor: Jarosław Karlikowski, Radca prawny, Noerr
