Raporty

80 proc. inwestycji w kapitał ludzki w UE pochodzi z sektora publicznego

Tylko 20 proc. wszystkich inwestycji publicznych w krajach UE stanowią wydatki na infrastrukturę. Pozostałe 80 proc. można zaklasyfikować jako inwestycje w kapitał ludzki, czyli wydatki na zdrowie i edukację obywateli. Dla porównania, wśród inwestycji prywatnych tylko 12 proc. to strumień kierowany na rozwój kapitału ludzkiego. Roczne stopy zwrotu z inwestycji państwa w edukację i zdrowie obywateli potrafią przekraczać 10 proc. Okres wychodzenia z kryzysu to zatem dobry czas na zwiększenie wolumenu inwestycji publicznych i poszerzenie jej definicji – przekonują autorzy raportu Polskiego Instytutu Ekonomicznego „Czy państwo może być dobrym inwestorem?”.

Raport PIE dostarcza odpowiedzi na pytania, czy państwo może inwestować w sposób produktywny oraz w jakim obszarze powinny być skoncentrowane inwestycje publiczne. Przedstawia ewolucję myślenia o polityce fiskalnej, na której kształt wpłynęły wnioski z błędów popełnionych podczas wychodzenia z kryzysu finansowego 2007-2009 i kryzys pandemiczny oraz przedstawia koncepcję włączenia inwestycji publicznych w kapitał ludzki do oficjalnej definicji inwestycji publicznych, a także konsekwencje takiej korekty.

Restrykcyjna polityka nie powinna być stosowana w trakcie wychodzenia z kryzysów. Według szacunków Komisji Europejskiej, odsetki od zaciągniętego przez poszczególne państwa długu publicznego wyniosą w 2022 r. 1,2 proc. w relacji do PKB i będą o 0,3 punktu procentowego niższe niż przed kryzysem pandemicznym, pomimo znaczącego wzrostu długów publicznych w poszczególnych krajach. To dobry czas na planowanie inwestycji publicznych, przede wszystkim w kapitał ludzki, gdyż to stymuluje wzrost, przekładając się na wyższe PKB, płace oraz wpływy podatkowe w przyszłości. Proponujemy poszerzenie definicji inwestycji publicznych. W nowym ujęciu zawierałaby ona nie tylko tradycyjnie rozumiane inwestycje w kapitał fizyczny – np. budynki i drogi, ale także te w kapitał ludzki, czyli edukację i zdrowie obywateli – mówi Jakub Sawulski, kierownik zespołu makroekonomii Polskiego Instytutu Ekonomicznego.

Stare dogmaty już nie obowiązują – pora to wykorzystać

Ekspansywna polityka fiskalna będzie możliwa tak długo, jak długo stopy procentowe pozostaną na obecnym, niskim poziomie. Próby oszacowania naturalnej stopy procentowej, czyli takiej która stabilizuje gospodarkę, pokazały że jej wysokość w skali globalnej systematycznie spada. Co szczególnie istotne, nie jest to chwilowy trend związany z pandemią albo będący skutkiem kryzysu finansowego sprzed dekady, a raczej zjawisko o charakterze stałym – naturalna stopa procentowa w rozwiniętych gospodarkach spadła między 1998 a 2016 r. z 2,5 proc. do 0,5 proc.

Trwały spadek stóp procentowych stwarza okazję do uruchomienia nowych i poprawy jakości istniejących inwestycji publicznych. Badania naukowe pokazują, że w długim okresie do najbardziej produktywnych inwestycji państwa należą wydatki związane z rozwojem dzieci i młodzieży, a więc inwestycje w żłobki, przedszkola oraz edukację publiczną. Trzeba odnotować, że o ile w przypadku dzieci pochodzących z zamożniejszych rodzin korzyści z edukacji przedszkolnej nie zawsze przewyższają jej koszty, to w przypadku dzieci z rodzin mniej zamożnych te korzyści mierzone są dwucyfrowymi stopami zwrotu.

Kolejnym obszarem, w którym inwestycje publiczne okazują się być ponadprzeciętnie efektywne, jest ochrona zdrowia. Wynika to z faktu, iż wydatki na ochronę zdrowia przyczyniają się do zwiększenia produktywności pracowników, zmniejszenia liczby zwolnień lekarskich oraz wydłużenia okresu wykonywania pracy zawodowej przez obywateli. Z kolei odpowiednio sfinansowana opieka profilaktyczna zmniejsza koszty leczenia w przyszłości, czego przykładem mogą być obowiązkowe szczepienia czy programy przeciwdziałające otyłości wśród uczniów.

Warto zauważyć, że cięcia wydatków publicznych są często błędnie postrzegane jako forma restrykcyjnej, ale koniecznej polityki budżetowej. Tymczasem, w długiej perspektywie taka polityka może prowadzić do znaczącego zwiększenia społecznych i ekonomicznych kosztów, znacznie przewyższających potencjalne oszczędności.

Im mniej inwestycji w kapitał ludzki, tym gorsze perspektywy rozwojowe

Brak uwzględnienia inwestycji w kapitał ludzki w większości statystyk skutkuje błędnym obrazem sektora publicznego jako nieefektywnego i hamującego rozwój społeczno-gospodarczy. O ile jednak większość inwestycji w kapitał fizyczny (maszyny, budynki, infrastrukturę) pochodzi z sektora prywatnego, to w przypadku inwestycji w kapitał ludzki, zdecydowaną ich większość stanowią wydatki sektora publicznego. W krajach UE, inwestycje w kapitał fizyczny stanowią 20,5 proc. w relacji do PKB, z czego aż 86 proc. pochodzi z sektora prywatnego. Z kolei jeżeli chodzi o inwestycje w kapitał ludzki, to wynoszą one 11,2 proc. PKB, z czego aż 80 proc. pochodzi z sektora publicznego.

75 proc. inwestycji publicznych w krajach UE jest skierowanych na rozwój kapitału ludzkiego. Proporcje tych wydatków różnią się jednak między krajami, mieszcząc się w przedziale od 50 do 90 proc. Tak duża rozbieżność wynika głównie z różnic między krajami Europy Środkowo-Wschodniej i Południowej a pozostałymi państwami członkowskimi. Państwa Europy Środkowo-Wschodniej oraz Południowej inwestują bowiem w kapitał ludzki średnio 6,4 proc. PKB, podczas gdy pozostałe państwa członkowskie aż 8,7 proc. PKB. Skutkiem może być osłabienie długofalowego potencjału rozwojowego tych państw. Warto zaznaczyć, że ograniczenie inwestycji publicznych w krajach Europy Południowej było konsekwencją realizacji paradygmatu restrykcyjnej polityki gospodarczej prowadzonej po kryzysie finansowym z końca pierwszej dekady XXI w.

Polski Instytut Ekonomiczny