Barometr stabilności otoczenia prawnego w polskiej gospodarce – I półrocze 2022 r.
Firma audytorsko-doradcza Grant Thornton w lutym 2015 r. zainaugurowała swój projekt badawczy „Barometr stabilności otoczenia prawnego w polskiej gospodarce”, w ramach którego monitoruje na bieżąco zmienność
polskiego systemu prawnego. Od tego czasu raz do roku publikuje raport na temat skali produkcji nowego prawa w Polsce, a co trzy miesiące przedstawia skrócone aktualizacje kwartalne. Wnioski płynące z najnowszej aktualizacji badania – po pierwszym półroczu 2022 r. – są alarmujące.
W pierwszej połowie 2022 r. przyjęto w Polsce 14,5 tys. stron maszynopisu aktów prawnych najwyższego rzędu. To wzrost o 75 proc. w porównaniu z analogicznym okresem ubiegłego roku – wynika z najnowszej aktualizacji „Barometru stabilności otoczenia prawnego”.
Produkcja prawa znowu silnie przyspiesza. Po tym jak w 2020 roku – z powodu pandemii – doszło do ograniczenia tempa przyrostu nowych przepisów (co wynikało głównie z początkowego paraliżu procesu legislacyjnego organów państwa), w 2021 roku produkcja prawa lekko odbiła, a w I półroczu 2022 roku widoczny jest już wręcz skokowy wzrost liczby nowych regulacji. Od początku stycznia do końca czerwca 2022 r. ustanowiono w Polsce 955 aktów prawnych najwyższej rangi (ustaw, rozporządzeń i umów międzynarodowych), składających się z 14 487 stron maszynopisu. Oznacza, to wzrost liczby stron aż o 75% w stosunku do analogicznego okresu ubiegłego roku, kiedy uchwalono 8 349 strony nowego prawa.
Za silny wzrost liczby nowych przepisów odpowiada przede wszystkim przyrost nowych rozporządzeń, a więc aktów wykonawczych administracji rządowej. W pierwszym półroczu uchwalono 858 tego typy aktów, na które złożyło się 12 628 stron maszynopisu (wzrost rok do roku liczby stron o 121 proc.). W tym czasie uchwalono też 94 ustawy o łącznej objętości 1719 stron (wzrost o 9 proc.) i ratyfikowano trzy umowy międzynarodowe składające się z 86 stron (wobec 1063 stron przed rokiem). Liczba stron rozporządzenia przypadająca na jedną stronę ustawy wzrosłą więc z 3,2 do 7,3. To niepokojące zjawisko z punktu widzenia transparentności procesu legislacyjnego.
Warto przypomnieć, że rozporządzenia nie muszą być poddawane konsultacjom publicznym zgodnie z rygorem Regulaminu Pracy Rady Ministrów.
Jeśli przyjąć założenie, że dynamika wzrostu produkcji prawa o 75 proc. utrzyma się w II półroczu, to w całym 2022 roku przyjętych zostałoby 36,7 tys. stron maszynopisu przepisów, czyli najwięcej w historii!
Byłoby to o 1,4 tys. stron więcej niż w rekordowym dotąd 2016 roku, kiedy liczba stron nowego prawa sięgnęła 36,3 tys. Byłoby to też niemal tyle samo, ile łącznie przyjęto nowego prawa przez całe lata 90.
Dane za pierwsze półrocze 2022 roku pokazują, że widoczna w ostatnich latach względna stabilizacja polskiego systemu prawnego była prawdopodobnie jedynie przejściowa. W 2021 roku, po pandemii, produkcja prawa lekko przyspieszyła, a pierwsza połowa 2022 roku przyniosła wręcz skokowy wzrost. Wracamy tym samym do zawrotnego tempa produkcji prawa, jakie odnotowywaliśmy w 2016 roku. Warto przypomnieć, że po tym okresie przedstawiciele rządu dostrzegli problem i wydaje się, że ich celem stało się ograniczenie przyrostu nowych przepisów, czego pozytywny efekt było widać w wynikach naszego monitoringu w kolejnych latach. Miejmy nadzieję, że tym razem złe wyniki naszego badania również przyniosą reakcję rządzących – komentuje Tomasz Wróblewski, Partner Zarządzający Grant Thornton.
We wrześniu 2019 roku premier Mateusz Morawiecki na Forum Ekonomicznym w Krynicy podkreślał, że priorytetem jego rządu jest ograniczenie biurokracji i w latach 2017-2018 udało się o około połowę ograniczyć liczbę stron nowego prawa.
„Nie ma lepszego, bardziej mierzalnego, przedstawianego zresztą przez Grant Thornton, wskaźnika biurokracji niż liczba stron ustaw, które powstają. No i przez 25 lat pokazywaliście nam, politykom, że ta liczba ustaw co roku wzrasta. Otóż w 2018 r. ta liczba po raz pierwszy spadła. W tym roku utrzymamy ten poziom, o połowę niższy niż w poprzedzających kilku latach” – mówił.
Warto zaznaczyć, że silne przyspieszenie tempa produkcji przepisów nie wynika z wojny na Ukrainie czy wywołanych nią następstw, np. napływu uchodźców do Polski. Legislacja w tym obszarze była bardzo niewielka. Według obliczeń Grant Thornton, od wybuchu wojny, 24 lutego, do końca czerwca powstało jedynie 408 stron regulacji związanych z tymi obszarami (376 stron ustaw i 42 rozporządzeń), w tym aż 248 stron to Ustawa o obronie ojczyzny z 11 marca 2022, która prawdopodobnie i tak w podobnym kształcie weszłaby w życie.
Czynnikiem, który znacznie silniej wpływa na wyniki produkcji prawa w pierwszym półroczu 2022 roku, była niestandardowa aktywność legislacyjna Ministerstwa Klimatu i Środowiska, które w I półroczu 2022 roku wdrożyło 231 aktów prawnych składających się aż z 7,6 tys. stron nowych przepisów. To wynik m.in. zapoczątkowanej w ubiegłym roku akcji uregulowania specjalnymi rozporządzeniami obszarów siedlisk zwierząt na niektórych terenach kraju.
Jeśli ktoś chciałby przeczytać wszystkie publikowane nowe akty prawne najwyższego rzędu, to w I półroczu 2022 r. miałby do przeczytania 119 strony każdego dnia roboczego, więc musiałby poświęcić na to średnio co najmniej 3 godziny i 58 minut (przy konserwatywnym założeniu, że na jedną stronę potrzeba średnio 2 minut).
Warto mieć świadomość, że byłby to jednak nadal zaledwie wstęp do pełnego zrozumienia wchodzących w życie zmian – zdecydowana większość publikowanych ustaw i rozporządzeń to nowelizacje starych funkcjonujących aktów prawnych, a więc zawierają jedynie nieczytelne, wyrwane z kontekstu zdania czy akapity. Aby poznać ich sens, należy odnieść je do tekstów źródłowych, a to oznaczałoby konieczność analizy wielokrotnie większej liczby stron przepisów prawa.
