Kto zapłaci przedsiębiorcom za pandemię?
W związku z trwającym okresem pandemii COVID-19, rząd wprowadził liczne obostrzenia mające na celu zapobieganie rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Wprowadzone ograniczenia dotknęły wielu przedsiębiorców z różnych branż: gastronomicznej, hotelarskiej czy fitness.
Tysiące właścicieli firm zmuszonych było zamknąć swoje zakłady, zredukować kadry pracownicze bądź w znacznym stopniu ograniczyć prowadzoną przez siebie działalność. Właściciele galerii handlowych zostali ustawowo pozbawieni możliwości żądania zapłaty czynszów za najem, a właściciele powierzchni biurowych zetknęli się ze znacznymi redukcjami wynajmowanych powierzchni przez dotychczasowych najemców.
Wszystkie wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej doprowadziły do poniesienia przez przedsiębiorców znacznych szkód, co w niektórych przypadkach skutkowało koniecznością całkowitego zaprzestania prowadzenia działalności i utracie często jedynego źródła przychodu. W związku z powyższym, należy postawić sobie pytanie – kto i na jakiej postawie poniesie odpowiedzialność za szkody przedsiębiorców poniesione w związku z pandemią. Choć wydaje się, że odpowiedzialność za rekompensatę poniesionych szkód powinna w całości obciążać Skarb Państwa, sposób i możliwość realizacji tego uprawnienia nie jest oczywista.
ODPOWIEDZIALNOŚĆ SKARBU PAŃSTWA NA PODSTAWIE STANU NADZWYCZAJNEGO
Pomimo wciąż obecnego w kraju stanu epidemii, rządzący nadal nie zdecydowali się na wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych. Z uwagi jednak na dynamicznie rozwijającą się sytuację epidemiologiczną, zasadne wydaje się omówienie procedury dochodzenia odszkodowania w przypadku, gdyby stan nadzwyczajny został ogłoszony.
Polskie prawo wyróżnia trzy rodzaje stanów nadzwyczajnych, tj. stan wojenny, stan wyjątkowy oraz stan klęski żywiołowej. Aktualnie panująca sytuacja epidemii wirusa SARS-CoV-2 i jej skutki społeczno-gospodarcze spełniają definicję stanu klęski żywiołowej. Zgodnie z ustawą o stanie klęski żywiołowej, stan ten może zostać wprowadzony przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Wprowadzenie niniejszego stanu, pozwoliłoby państwu nie tylko na legalne ograniczenie praw i wolności obywatelskich, ale również otworzyłoby dla obywateli (w tym przedsiębiorców) ścieżkę dochodzenia odszkodowań w związku z poniesionymi przez nich szkodami.
Ustawą, która reguluje proces realizacji roszczeń dotyczących poniesionych strat jest ustawa z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Przepisy niniejszej ustawy pozwalają dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa każdemu, kto w wyniku ograniczenia praw i wolności człowieka i obywatela w trakcie stanu nadzwyczajnego poniósł stratę majątkową. Co jednak istotne, ustawa umożliwia uzyskanie odszkodowania tylko za rzeczywiście poniesioną szkodę. Oznacza to, że nie będzie możliwe pokrycie na jej podstawie utraconych przez przedsiębiorców korzyści, których w związku z wprowadzonym stanem klęski żywiołowej nie mogli oni osiągnąć. Dodatkowo prawo do odszkodowania przysługiwałoby tylko wobec szkód poniesionych po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego. Zgodnie bowiem z zasadą lex retro non agit, straty powstałe przed formalnym przyjęciem stanu klęski żywiołowej, nie podlegałby przepisom ustawy odszkodowawczej.
Procedura wszczęcia postępowania odszkodowawczego jest niezwykle prosta. Postępowanie inicjuje bowiem wniosek złożony przez pokrzywdzonego do wojewody właściwego ze względu na miejsce powstania szkody majątkowej. W przypadku przedsiębiorców w praktyce będzie to najczęściej wojewoda województwa, w obrębie którego prowadzona jest działalność gospodarcza. Wojewoda zobowiązany jest do wydania decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie trzech miesięcy od złożenia przez pokrzywdzonego wniosku. W przypadku przyznania odszkodowania, jest ono wypłacane w stosunkowo krótkim terminie. Pokrzywdzony wprowadzonym stanem nadzwyczajnym powinien uzyskać kwotę odszkodowania już w ciągu 30 dni od dnia doręczenia mu decyzji wojewody. Co więcej, jeżeli wydana w sprawie decyzja nie zadowala pokrzywdzonego, przysługuje mu również prawo do dochodzenia swoich roszczeń na drodze sądowej – może on odwołać się od decyzji wojewody w ciągu 30 dni od dnia jej doręczenia, poprzez wytoczenie powództwa do sądu powszechnego. Powyższą procedurę cechuje stosunkowo małe sformalizowanie, a jej zdecydowaną zaletą jest szybkość postępowania, a co za tym idzie, możliwość niezwłocznego otrzymania przez poszkodowanych realnej pomocy finansowej w postaci odszkodowania za poniesione straty majątkowe.
Niestety, dopóki stan nadzwyczajny nie zostanie wprowadzony przez rządzących, poszkodowani przedsiębiorcy nie mają możliwości, aby skorzystać z instrumentów gwarantowanych przez opisane powyżej instytucje prawne.
Co ciekawe, według stanowiska niektórych przedstawicieli doktryny, brak wprowadzenia stanu klęski żywiołowej nie jest równoznaczny z zamknięciem drogi odszkodowawczej przewidzianej w przepisach ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Argumentują oni, iż aktualna sytuacja w kraju, a zwłaszcza wprowadzanie przez rządzących kolejnych ograniczeń wolności, przede wszystkim w zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, wprowadza w praktyce skutki stanu klęski żywiołowej, mimo braku podjęcia wymaganych regulacji w tym zakresie. Opowiadają się oni za możliwością dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie powyższej ustawy, wobec faktycznego (ale nie prawnego) wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Podkreślić należy, że stanowisko to jest jednak marginalne, a próba dochodzenia odszkodowania bez podstawy prawnej (z uwagi na brak rozporządzenia wprowadzającego stan klęski żywiołowej) jest mocno ryzykowna i niestety może być skazana na porażkę.
ODSZKODOWANIE W ZWIĄZKU ZE SZKODĄ WYRZĄDZONĄ W WYNIKU WYDANIA AKTU NORMATYWNEGO
Brak wprowadzenia przez rząd jednego ze stanów nadzwyczajnych, nie wyklucza możliwości pociągnięcia Skarbu Państwa do odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną. Możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za szkody poniesione w związku z licznymi ograniczeniami wprowadzonymi w wyniku pandemii przewiduje art. 417 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działalnie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Przepis ten stanowi ogólną podstawę dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa. Art. 4171 Kodeksu cywilnego doprecyzowuje zakres tej odpowiedzialności wskazując, że w przypadku, gdy szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Przytoczone powyżej regulacje jednoznacznie wskazują zatem na możliwość dochodzenia odszkodowania za szkody poniesione przez przedsiębiorców w związku z licznymi ograniczeniami wprowadzonymi w rządowych rozporządzeniach. Droga realizacji tych roszczeń jest jednak mocno utrudniona, wymaga bowiem wydania tzw. prejudykatu, czyli uprzedniego stwierdzenia przez właściwy sąd, iż rozporządzenie będące źródłem szkody zostało wydane niezgodnie z Konstytucją lub ustawą.
Podkreślenia wymaga fakt, że pomimo mocno sformalizowanej procedury dochodzenia odszkodowania na wyżej wymienionej podstawie, uzyskanie rekompensaty na podstawie art. 4171 Kodeksu cywilnego może być niedługo niemal iluzoryczne. Premier Mateusz Morawiecki wystąpił bowiem z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności powyższego przepisu z Konstytucją. W uzasadnieniu wniosku Prezesa Rady Ministrów podniesiono, iż przepis ten powinien zostać uznany za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim dopuszcza samodzielne stwierdzenie przez sąd powszechny niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, którego wydanie wyrządziło szkodę. Zdaniem premiera stwierdzenie takiej niezgodności jest wyłączną kompetencją Trybunału Konstytucyjnego. Co więcej, z analogicznym wnioskiem wystąpiła również Marszałek Sejmu. Obie sprawy połączono do wspólnego rozpoznania.
W tym stanie rzeczy należy zauważyć, że droga uzyskania odszkodowania przez poszkodowanych przedsiębiorców w razie niewprowadzenia stanu nadzwyczajnego nie jest łatwa. Niestety w przypadku wydania przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem rządzących, możliwość dochodzenia rekompensaty za szkody poniesione przez przedsiębiorców z branż najbardziej dotkniętych lockdownem może okazać się niezwykle utrudniona i czasochłonna, a w konsekwencji doprowadzić do niemal całkowitego zniweczenia prawa do dochodzenia od Skarbu Państwa naprawienia poniesionych przez firmy strat.
Autorzy:
Mateusz Chudzik, partner, radca prawny, Kancelaria Prawna „Chudzik i Wspólnicy Radcowie Prawni” sp.p.
Anna Godlewska, aplikant radcowski, Kancelaria Prawna „Chudzik i Wspólnicy Radcowie Prawni” sp.p.
